2021年备案审查工作情况报告于去年底亮相。延续以往的惯例，这份报告披露了多起典型性案例。其中，一起备案审查为地方开展立法探索提供支持、为地方立法创新留下余地的案例尤为引人关注。
在这起案例中，有公民针对地方性法规设置了高于道路交通安全法的行政处罚提出审查建议。全国人大常委会法制工作委员会依法启动审查程序并最终作出结论：该规定是地方人大基于管理需要对非机动车上道路行驶的新情况、新问题作出的回应，一定程度上补足了法律规定，既符合法律的原则和精神，又一定程度补足了法律规定的滞后。
“为发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用，应当允许地方在合理范围内先行探索，逐步形成行之有效的经验，既解决实践急需，又为下一步修改完善国家法律提供实践依据。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰说。
值得关注的是，目前实践中，如何处理好维护法治统一和鼓励地方创造性开展地方立法工作二者之间的辩证关系，是地方立法面临的一个重要课题。进入新时代，面对日益变化的社会管理带来的困难和挑战，怎样守住地方立法底线？合法行使立法权的同时如何保障公民合法权利？如何在城市管理和依法治理之间寻求一种平衡？这些都是目前地方治理中需要面对和考虑的现实问题。
在这一背景下，这一典型案例传递出一个信号，地方可以在合理范围内先行立法探索为完善相关法律提供经验，发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用。
公民写信提出审查建议
事情要追溯到2021年6月。某市居民给全国人大常委会法工委法规备案审查室写来一封信，建议对《××市非机动车安全管理条例》（以下简称《条例》）进行审查。
信中，该公民认为，《条例》第四十二条规定，违反本条例第十三条第一款、第十六条、第十九条第三款、第二十条第三款规定，驾驶无号牌的非机动车上道路行驶，专用号牌电动自行车未按规定进行安全技术检查，驾驶禁止通行的非机动车上道路行驶，或者未按规定使用悬挂专用号牌的电动自行车的，由公安机关处五十元以上二百元以下罚款。然而，道路交通安全法第八十九条规定，非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款。
在这位公民看来，《条例》规定的行政处罚的幅度已超出道路交通安全法的处罚幅度，违反了行政处罚法的相关规定，超越法定的立法权限，据此提出审查建议，建议予以纠正。
地方探索获法工委支持
接到信后，全国人大常委会法工委随即启动了审查程序。
法工委经研究认为，道路交通安全法是对违反法律、行政法规、地方性法规关于道路通行规定行为进行处罚的一般上位法。《条例》第四十二条作出的行政处罚规定，是对非机动车“违反道路通行规定”行驶的处罚。2004年道路交通安全法正式施行。随着社会发展，新情况、新问题不断出现，许多新的非机动车种类，如二轮、三轮、四轮电动车等大量出现，其速度、危险性大大增加，导致非机动车道路安全事故的发生率、伤亡率大幅提高，社会危害性明显增加。
法工委在审查意见中指出，在这一背景下，地方基于地方管理的实际需要，对非机动车上道路行驶的新情况、新问题作出回应，一定程度上补足了法律规定，因此，可允许地方在合理范围内先行探索，在探索中根据法规实施情况适时调整完善，形成探索经验，为完善法律提供支持。
“考虑到目前大量非机动车上路行驶带来较多的安全隐患，地方为了引导广大居民有序安全利用好非机动车现代交通工具，在上位法还未及时作出调整的情况下从实际需求出发做一些合理探索，提高处罚额度，属于地方立法发挥创造性、创新性、探索性作用的具体生动实践，应予以鼓励。”梁鹰说。
共同努力探寻基本平衡
地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。维护国家法治统一，是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求，也是地方立法必须遵循的法定原则和前提。
从坚持和完善国家制度方面来说，需要给地方放权，加大地方立法空间，让地方能有更多先行先试，真正发挥其“试验田”作用，服务地方改革发展稳定大局，但与此同时，地方立法也必须以维护国家法治统一为前提。因此，把握好对地方性法规备案审查的标准和尺度十分关键，这也是新时代备案审查能力和制度建设面临的新挑战。
“地方可以在符合法治要求的框架内做调整，根据新情况做一些探索。一方面，地方管理者包括立法机关要维护国家法治统一，严格遵循立法权限，守住法律底线。同时，也要鼓励地方在法治框架内根据本地经济社会发展实际情况，有针对性地积极开展探索。”梁鹰说。
梁鹰指出，对于因上位法滞后而允许地方性法规超出上位法规定的幅度设定处罚，应属特例，只适用于极少数情况，进行个别判断。因此，不宜作为一个普遍标准。应避免使地方认为可以随意突破上位法处罚幅度。地方如认为上位法滞后，还是应该提出修法的议案为妥。“总之，立法与实践应当相互适应、相互调整，共同推动社会发展进步。在现代化管理的需求和守住法治底线之间，各方应共同努力来探寻基本的平衡。”
典型案例具有特殊意义
在全面依法治国的背景下，地方立法的质量直接影响地方的治理能力和治理水平。一方面，地方立法必须创新，必须紧密结合当地实际，回应地方需求，突出内容创新，才能彰显其在地方事务管理中的独立价值。然而，地方立法如果一味追求大胆创新，也容易出现“过度创新”“越界创新”等情形，甚至引发对地方性法规合法性的争议。
在一些业内专家看来，法工委公布的这一典型案例具有十分特殊的意义。
“地方性法规提高罚款数额有其合理性，有利于规范非机动车驾驶行为、防范因此而引发的交通事故、保障人民的生命健康。从这一角度出发，上下位法的不一致更多是由上位法滞后所造成的，而下位法则及时弥补了由于上位法滞后而造成的立法供给合理性、有效性不足的问题。因此，此种符合上位法精神、在合理范围内所开展的立法探索值得肯定，相关地方立法机关的积极性也值得予以保护。”上海交通大学凯原法学院教授林彦说。
在林彦看来，该案的意义即在于，备案审查机关并未仅仅根据立法权限及法的位阶简单地认定与上位法不一致的下位法无效，而是从实质合理性的角度出发，比较权衡内容不一致的上下位法究竟哪一方更符合社会发展需要、是更有效的立法供给，再决定相关下位法的去留与存废。
对地方性法规进行备案审查，既可以监督地方立法，也能促进地方立法。“备案审查的功能之一即在于‘纠错’，这也是‘有错必纠’的题中之义。但是也应当看到，单纯、片面地纠错在客观上会一定程度产生打击地方立法探索积极性的溢出效果。这显然不是备案审查制度的初衷。”浙江大学光华法学院教授郑磊说。
郑磊认为，此次法工委公布“支持型”备案审查案例，既可以避免出现打击地方立法创新探索积极性的副作用，还可以与“纠错型”案例双管齐下，表明加强备案审查工作并不会压缩地方的依法立法空间和立法探索。在纠正“问题”法规的同时，备案审查也重视保障地方依法立法。